食品安全政策的逻辑——基于制度变迁的视角

发布时间:2021-11-30 14:56:22

《生态经济》2009年第9期总第215期

ECOLOGICAL

ECONOMY

食品安全政策的逻辑
——基于制度变迁的视角
摘要:食品安全关系到民众的健康,食品安全事件的密集出现需要我们重新反思食品安全政策。我国食品安全政策从2001年始

The Logic of Food Safety Policy Based

on

the Perspective of Institution Change

of food safety incidents,and we need reflect food safety policy.Food safety policy is

not

selected between

market failure

consumers and food manufactures.It is propelled by institution change induced by people’s preference;it allocates the chance

function;moreover,we should distinguish the policy goal and policy

instruments.

中国社会科学院关于中国民生问题的调查结果显示:

1问题的提出和假设

角度探讨食品安全政策;谢敏从市场失灵角度分析了食品

程。在面临新的技术机会,或承认新的口味和偏好,或对新

是市场失灵和政府失灵的结果。为何食品安全事件以前少

政策科学总是面临着在特定的约束条件下采取最佳行动的问

将市场失灵和政府失灵二分的角度将失去解释力。本文尝 试从制度变迁的视角分析我国的食品安全政策。。 作者简介:刘海燕(1985~

公*的概念对政策设计以及对可能的政策结果的判断都是十 分重要的,但效率和公*作为分析的概念,它们本身是由制

),女,山西晋中人,博士生,主要研究方向为公共政策;李秀菊(1982~

),硕士,助教。
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度体系定义的,不存在唯一有效率的政策选择,只存在对应 于每一种可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。 食品安全政策实际上是相关制度安排的选择,它是政府界定 食品生产企业和消费者选择集的制度安排。我国的食品安全 政策体系,是以一系列法律法规、规范性文件为基础建立起 来的,已经形成了一个由国家、部门、行业和地方的食品安 全法律法规体系。食品安全事件的频频爆发,需要我们反思 我国食品安全政策的有效性,梳理清楚政策的逻辑。 公共政策决定社会可接受的制度安排的结构,这些制度 安排限制或者解放了在具体操作层次上的个人行动,政策问 题关注的是那些制度安排上的变化,因此,本文假设制度变 迁是公共政策的存在理由,食品安全政策不能仅仅从政府弥 补、矫正市场失灵的角度去理解,也不能因为食品安全事件 密集出现就认为是政策失灵。本文认为是由于人们偏好变化 引起制度变迁推动了食品安全政策的变迁,食品安全政策因 此重新界定了消费者和食品生产企业的选择机会。从这个假 设出发,将制度变迁与公共政策联系起来,可以扩展对政策

监督管理局,吴仪任领导小组组长。2003年4月16日,国家 食品药品监督管理局正式挂牌,标志着我国食品安全工作迈 入综合监管与具体监管相结合的新阶段,也表明决策层从全 局性角度重新考虑食品安全问题的决心。各省市也纷纷成立 食品安全管理办公室,制定重大食品安全事故应急预案,建 立各种各样的食品安全信息*台,通过定期发布食品质量抽 检结果,互联网信息发布以及专家和消费者互动等形式,力 争在第一时间向消费者发布食品安全方面的重要信息。2004 年9月1日,国务院发布了((国务院关于进一步加强食品安全 工作的决定》,决定采取切实有效的措施,进一步加强食品 安全工作。国家已在中长期科学和技术发展规划中进行了部 署, “十五”国家重大科技专项“食品安全关键技术”通过

验收,2006年国家科技攻关项目“食品安全”也启动。为切 实加强产品质量和食品安全工作,2007年8月13日,国务院 决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组(以下简称领 导小组),国务院副总理吴仪任组长。 2.3食品安全政策的新动向(2008年至今) 2008年,《中华人民共和国食品安全法(草案)》出 台,标志着我国构建食品安全壁垒进入新的时期。同时, 在大部制改革的背景下,国家食品药品监督管理局在直属 国务院管理10ff-之后,重新回归卫生部直管,并调整了 食品药品管理职能。卫生部负责组织制订食品安全标准、 药品法典,建立国家基本药物制度;国家食品药品监督管

的理解,纠正我们对政策所导致结果的误解,提高公民对政
策的认同。制度的定义很多,对制度持什么样的观点取决于 分析对象和目的。本文将从制度的规范性角度,探讨制度安 排是如何决定效率和最优,占主导地位的制度安排在某些条 件下是如何演变从而推动了公共政策的变迁。

2中国食品安全政策的变迁
2.1食品卫生制度(2003年以前) 2003年以前的食品安全监管主要集中在食品卫生管理 上,食品方面的基本法只有1995年通过的《中华人民共和国 食品卫生法》。从2001年开始,我国建立了食品质量安全市 场准入制度,包括食品质量安全(QS)认证、电子监管码制 度、强制检验制度等,从源头保证食品安全。我国食品卫生

理局负责食品卫生许可,监管餐饮业、食堂等消费环节食 品安全,监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全 等。但是,2008年三鹿奶粉等食品安全事件的出现,我们 必须重新反思食品安全政策。以三鹿事件为突破口,食品 安全政策中最为突出的是废除了食品国家免检制度,但由 于强大的部门利益,还没有促成食品安全监管机构比如工 商、卫生、质监等机构的整合。 从上述食品安全政策的演变来看,在政府不断加强食 品安全监管的同时,仍然出现了类似于三鹿奶粉等的重大 食品安全事件。由于生产厂商的逐利性,以及信息不对 称,在食品安全问题上出现了市场失灵,政府在不断加强 食品安全监管的同时也出现了政府失灵。政府的食品安全 政策是为了弥补市场失灵的缺陷,可为何食品安全政策仍 然失效?从市场和政府失灵的角度无法解释食品安全政 策,对它需要一个新的解释。

质量从20世纪80年代初giJ90年代经历了一个迅速提高期。自
2003年以后,一系列严重的食品安全事件开始出现在人们的 视野中,比如阜阳大头娃娃奶粉事件、苏丹红事件等,但这 一时期的食品安全问题未成为政策议题,仅以公共问题而存 在。之所以有越来越多的食品安全问题被披露和曝光,一方 面是社会各界在食品安全意识上的进步,包括随着经济的发 展,人们的食品安全意识进一步增强,媒体在保障公众知情 权,及时反映重大食品安全事故真相等方面不断进步,以及 相关监管部门在食品安全信息公开化方面的进步。 2.2食品安全政策形成(2003-2007年) 由于各种食品安全问题浮出水面,社会各界对食品安 全立法呼声渐高,政府开始重视食品安全问题,以空前的力 度干预食品生产和销售市场,逐渐构筑全方位的食品安全壁 垒。国务院成立整治与规范市场经济秩序办公室和食品药品

3食品安全政策:重新配置经济机会的制度变迁
在考虑公共政策问题时,经济学家一般从市场这一概 念入手,询问是否存在市场失灵的证据,并认为市场失灵 是制度变迁的一个根源,对市场失灵进行检验的证据为: 在经历了一定时期的变化后,制度变迁的受益者除了可以

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补偿受损者,且仍有经济剩余。这种观点是把所有的制度 变迁或者看作提高经济效率,或者看作重新分配收入。根 据丹尼尔?布罗姆利的四种制度变迁模型19l,食品安全政策 可以看作重新配置经济机会制度变迁的结果。 公共政策价值衡量包括公*、效率.可行性、实践性 等。在公共政策的众多价值选择中,公*与效率的选择是困 扰政府行为的两难问题1101。效率是一个经济学范畴,是指资 源的有效使用与有效配置。政策~旦牵涉到效率的受益者或 受损者,牵涉到人们的价值判断,就使得政策异常复杂起 来。从政策作用对象来说,食品安全政策是针对食品生产市 场的规制行为,市场中政策分配的效率价值一直是政府决策 关注的中心【l“,但我们必须清楚,作为分析的概念,效率和 公*本身是由制度体系定义的,制度安排确定了谁承担哪些 费用和谁可以获得哪些收益的方式,不是抽象的无效率或者 不公*,而是针对某一政策目标是有效率还是公*,不考虑 目标函数的效率与否或者公*与否的制度是没有意义的。食 品安全政策从表面来看,保护了消费者的权益,牺牲了企业

合的新的口味和偏好,比如食品的质量和数量的渴求,那 么这就是社会无差异曲线的另一种不同的结构。所以社会 无差异曲线的位置必须被看做是反映了对消费者这一完整 消费集的占主导地位的态度。 而社会福利函数是以社会成员的效用来确定,即

肛坝U。,U。,U,,…,U。),U,表示的是个~的幸福或
偏好。社会福利函数是对社会成员的偏好进行加总的一种 集体选择规则。它在集体选择问题*缪葑乓桓龇浅V匾 的角色。尽管在实践中政府公共政策并未明确标出具体的 福利函数类型,但任何公共政策所蕴涵着的价值观和道德 标准实际就是一种具体的社会福利函数。采取任何一种集 体行动就是假定了一个特定的社会福利函数,因为集体行 动只不过是一个或者多个集团对该做什么的认识的一种反 应,而且作出集体决策的明显动机只是为了改变一个集团 相对于另一个集团的位置。 图1假设把社会无差异曲线画成,。和,。,ⅣS和S代表食 品不安全和食品安全的生产可能性曲线,生产可能性边界 曲线意味着可使用的资源禀赋和技术的分配状况。由于制 度安排决定资源禀赋,生产可能性边界受制于占主导地位 的制度结构。生产可能性边界有无数多个,每一个都描述 了经济中资源、技术能力和制度安排的一个不同结构。制 度安排决定了生产可能性边界的位置和形状。假如现状不 考虑安全问题,消费者没有改变现状的意愿(实际上是无 能力),如果制度变迁通过政治方式实现,那么传统观念 会认为,随着食品质量安全度的提高,生产同样多的物品 变得更多的支出,新的食品安全规制政策是无效率的政府 干预,对食品生产企业而言因为增加了安全投资而降低了 食品产量、经济效率和社会福利,并且认为这仅是有利于

的生产效率,但通过本文以下的分析,实际上不是这样。
3.1食品安全政策的传统观念 2008年以前的食品安全政策重视的是生产效率,即 食品生产企业的效率和政府部门的工作效率。比如作为食 品安全政策重要组成部分的国家免检制度的推行就是为了 扶持大企业,节省行政部门的监管成本【12 J,而不是社会效 率。效率有生产效率和社会效率之分。社会效率是生产效 率和消费效率被叠加后才能实现。对社会效率的判断离不 开社会效用函数和社会福利函数判断。 社会无差异曲线根据社会效用函数乙,=∥伍,少,…,脚) 得到,其中的伍,y,…,m2'2)反映了社会中可得到的物品 和服务,公民消费的不仅仅是在商品交易中购买的私人物 品,还消费在制度变迁中购买的集体物品,比如社会观念 和价值观。如果社会对食品安全态度漠然,人们仍停留在 吃饱穿暖而不注重食品安全的情况下,这是社会无差异曲 线的一种结构。然而,如果态度转变了,出现了对消费组

消费者而不利于食品企业的收入再分配。表现在图1中,M
点的经济效率大于Ⅳ点的经济效率,但这是错误的。这种衡 量不是对社会总体财富的衡量,而是由个人对潜在收益的 计算得出的,要正确回答这个问题需要把更多的注意力投 向引导个人和集体行动的社会偏好上去。

其 他 产 品




产 品

食品
图1

食品生产中的两种安全体制

图2食品安全政策对生产效率的影响

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GREEN ECoNoM【Y
3.2食品安全政策与社会效率 传统的食品安全政策的变迁将生产效率和社会效率 混为一谈,忽视了政治过程与相关的社会福利函数的特 性有关。对社会效率的研究过程必须被理解为需对有关 政策目标、适当的社会福利函数、社会效用函数(和它 派生的社会无差异曲线)进行谨慎小心的检验。生产效 率只承认沿生产可能性边界找到的产出货币值的增加。 假设现在政府采取了食品安全规制政策,食品企业的生 产效率如果低于未规制之前的生产效率,那么政府所做 的就是损害经济效率的,反之,政府所做的就是有效率 的。以图2为例,点口代表的是现存制度安排下的食品生 产产出束,PPF。(production
possibility

策并不重要。

假想有两个政策目标——总产值最大化和保护消费者
的食品安全权利。政策目标是出现在决策者效用函数中的 东西,而不是政策手段,政策手段是实现政策目标的工具 或措施。食品安全是对食品安全态度的一个社会问题,这 是一个社会对可接受安全程度的偏好问题,不是对食品产 品的直接替代。安全通过成为一个社会效用函数中的自变 量而进入决策者的目标函数,而不是实现决策者目标的手 段,政策目标是通过安全达到以尽可能低的社会成本生产 尽可能多的食品。结合图1和图2,这些双重目标可以用图3 来说明。

frontier)可

假设图2中的PPF’不存在——即食品安全政策能提高社
会的总生产效率。如果继续执行食品安全政策,食品产出将 会降低而且(有可能)使其他物品和服务的产值保持不变, 尽管这看起来似乎是经济移向PPF’时福利减少的典型例证,

以被看作代表了两种可能性。第一种生产可能性是由无 成本地转变到反映了规制食品生产企业保护消费者权利 的新的制度安排造成的,或者它可能代表了食品生产企 业动用金钱或者其他资源以防止出台相关的食品安全政 策的新的生产可能性。在第一种可能性下可能推出,对 食品安全市场进行规*档土松省5诙挚赡苄 下,我们可以看到食品生产企业试图保留现存经济优势 的结构,即食品生产集团从事寻租行为,动用少量资源 来保留经济优势,使食品以及其他物品和服务的总产出 减少了。这就产生一个新的产出束q
7。

但这一结论缺乏理论基础,从后面的证明我们可以看到。让
我们从简单的生产可能性边界而进入效用领域。图3中,U和
u 7属于两个不同的社会效用函数,这两个效用函数来自于两

个不同的社会福利函数(WB和WC见图4)点q在U上是有社 会效率的,而点q 7在[厂’是有社会效率的。设想一下,现存 的制度安排如果发生变化,消费者必须联合起来付钱给食品 企业,从而保障自己的安全权利,再设想一个相反的情况, 如果现在法律或者政策规定食品企业有义务保障消费者的安 全权利。图3中q 7是一个有社会效率的产出束,口是无关的。 当保护消费者的食品安全权利不再是政策目标,那么食品的 产出就会从q 7移到口,但以此推断出q是有效率的产出q 7却是 错误的,q 7和q都是达到两个不同政策目标的社会效率的途

我们考虑一下PPF+描述的可能性。如果PPF‘不存在, 食品安全政策的出台就与食品生产无关,而且生产效率不 是由重新规制食品生产市场实现的,食品生产企业集团试 图采取行动阻止政府对食品市场的规制是反生产的,他们

付出的稀缺的资源只是用来阻碍一个并不能保证有任何生
产效益的行为。如果PPF+确实存在,食品企业联合集团通 过付出稀缺资源来阻碍一个有生产效率的食品生产市场, 即从PPF移虱jPPF’,这将对社会造成一定的成本。如果生 产总值最大化是政府决策者唯一的政策目标,政策目标只 关心食品总产出及其他物品和服务的总产出,那么这一生 产效率也产生了社会效率,食品企业集团的寻租行为对政

径。在任何一种政策下,社会效率都没有收到损失或提高;
一种政策使产量提高,而另一种政策使食品产出受到损失, 但这是生产的损失而不是效率的损失。 3.3食品安全政策的逻辑 首先,食品生产企业的质量安全投资代表了为实现这 一政策目标的专项投资,而不仅仅是食品生产的投资。在

其 他
产:

Ⅱ日

图3重新配置经济机会

图4

两种可能的社会福利函数

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总支出一定的情况下,用于安全的开支多了就意味着用于 生产的开支少了。其次,要承认保护消费者的食品安全已 成为一个合理的政策关键点,已经通过成为一个社会效用 函数中的自变量而进入决策者的目标函数,政策目标必须 根据这一新的关键点重新制定。提高食品的安全度并不意 味着移向一条较低的社会无差异曲线,而是意味着社会无 差异曲线有一个不同的结构,如图3中的c,和∥7。因为有了 一个新的社会无差异曲线集,因此就有了一个新的社会有 效率的产出水*。点q 7和点q都是帕累托最优点,因为它们

度的改变,比如),jf-J对食品安全的重视。如果是后者,动力来 自于企业和消费者之间权力(或政治合理性)的权重的变化。 比如三鹿事件致大量儿童肾结石,给消费者带来了身体和经 济损失,这迫使决策者在出台食品安全政策时必须优先考虑 消费者的利益。认为食品安全政策是单纯的政府干预是没有 道理的,这种情形反映的是消费者不能接受食品现有的安全 程度,是试图从现有的所有权结构(消费者无法实现饮食安 全,食品生产企业对其没有义务)中获得强有力保护的努力。

都在社会的生产可能性边界上,两者都是食品和安全的有4结论
效率的产出品组合。 除了对社会效用函数的判断,我们还需要辨别社会福利 函数的特性。图4是两种社会福利函数,它是对社会成员的 偏好进行加总的一种集体选择规则。这要求将集体判断建立 食品安全政策是政府界定食品生产企业和消费者选择 集的制度安排,制度变迁是食品安全政策存在的理由。对 食品安全政策的讨论如果在证明任何集体行动在经济上是 正当的之前就寻找市场失灵的证据的话,那就是缺乏对现 存制度结构的理解。除非发现一种“更有效率”的替代, 否则,市场失灵就是接受现状的结果。经济效率被认为是 符合全体利益的,而所有其他的行为都是为了狭隘的特殊 利益。对食品安全的投资,意味着生产同样多的物品有更 多的支出,但因此就认为经济比以前效率低是不正确的。 食品安全政策是经济机会以不同于现状的方式对消费者和 食品生产企业进行配置,经济效率仍然和过去一样。同

在社会中个人所做出的判断的力度和相关性之上——在这里
我们假设是好一心肠的人和冷酷的人。公共政策中的难题就是

如何确定相对的社会福利函数Ⅳ的性质,寻求相对的社会
福利函数的轨迹,这是一个关于个人甲的利益还是个人乙的 利益更为重要的问题。图4中的口和C为好心肠的人和冷酷的

人,曲线Ⅳ’是根据4的产出组合Ⅳ得出的,而曲线M 7是根据
组合B得出的。如果政治过程决定好心肠的人的判断(认为政 府迫切需要制定食品安全政策从而维护消费者的安全权利)与 集体选择较相关(好心肠人的利益的间接认可),那么社会 福利函数则由图4中的Ⅳ。给出。或者,如果决定冷酷人的判 断(他们认为食品生产比消费者的健康和安全更重要)较相 关(对冷酷的人的利益的间接认可),那么社会福利函数则

参考文献: 【1】李培林.08年中国民生问题调查:食品安全状况最令人

担僦EB/OL】?(2009一01—1

2)?h‘‘p://“。w8?xl“h“8“。‘?。om/

[21;光亮.菇食品安全≤律体系的完善【J】.特区经济,
2007(7).236~257.

由取抬出。或者说,%代表消费者的利益,睨代表食品生
产企业的利益。不管选择了何者(而且选择可能是图中没有

【51侯振建.食品安全与食品伦理道德体系建设【J1.食品科 学,2007(2):375~378?

社会粹一且最终的社会最㈠酬断。

表示出来的无限多个),除非选择已经做出,否则不可能对

因为需要政府的力量来促成这一新型的相互作用及相应

冒,篇’1 5芦笋雾兰荛警鳓牡栅引川?鲈婀
【5】谢敏.从市场失灵角度对食品安全问题的分析【J】.消费 经济,2007(6):72~75. 【6】李军鹏.基于市场失灵的食品安全监管博弈分析【J】.中

的结构,它可能代表了政府“干预”。但这一变化的动力来 自于一种新的集体意识(通过政治过程得到表达)的呼吁以 实行新的制度安排(以及相应的新的选择集)。尽管有人可 能会对此表示反对,因为有利于消费者而不利于食品生产企 业的重新分配牺牲了效率,但经济机会只不过是以不同于现 状的方式进行了配置,经济仍然和过去一样有社会效率。这 种制度安排既没有形成新的行为准则,也没有重新界定了所 有权,没有重新分配人们的收入,而是重新配置了消费者和 食品企业的机会。即从消费者无权利,食品企业有特权,到 消费者有权利,食品企业有义务的制度结构的转变。这种重

鼢柔蔷翥j许20金07梁(7.’辜秦嘉食品安全问题的政府规制
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22.

【1 0】付翠莲.构建公*和效率优化组合的公共政策价值取向

糯置经济机粼煅迁是起曼于荨全竺联系捌艺或黔著苏筛篱竺嬲鲥妯舻¨1‘北京
者起因于社会福利考虑的变化。对于前者来说,包括社会对 安全偏好的变化、收入效应的变化或者对消费者食品安全态 【1 2】徐克辉.对国家免检制度的再认识【J】,监督与选择. 2007(5):54~56.

万   方数据

食品安全政策的逻辑——基于制度变迁的视角
作者: 作者单位: 刊名: 英文刊名: 年,卷(期): 被引用次数: 刘海燕, 李秀菊, LIU Haiyan, LI Xiuju 刘海燕,LIU Haiyan(南开大学,周恩来政府管理学院,天津,300071), 李秀菊,LI Xiuju(燕 山大学,里仁学院,河北,秦皇岛,066004) 生态经济 ECOLOGICAL ECONOMY 2009,(9) 0次

参考文献(12条) 1.李长健 构筑食品安全监管的第三种力量 2007(15) 2.侯振建 食品安全与食品伦理道德体系建设[期刊论文]-食品科学 2007(02) 3.丹尼尔 W布罗姆利 经济利益与经济制度--公共政策的理论基础 2006 4.王国敏;李玉峰 工具理性与价值理性权衡下的我国公共政策选择--以公*与效率为视角 2006(04) 5.林闽钢;许金梁 中国转型期食品安全问题的政府规制研究 2008(10) 6.李军鹏 基于市场失灵的食品安全监管博弈分析[期刊论文]-中国流通经济 2007(07) 7.谢敏 从市场失灵角度对食品安全问题的分析[期刊论文]-消费经济 2007(06) 8.徐克辉 对国家免检制度的再认识 2007(05) 9.孟凡民 公共政策中公*和效率的冲突与统一[期刊论文]-北京行政学院学报 2007(03) 10.付翠莲 构建公*和效率优化组合的公共政策价值取向 2008(01) 11.高光亮 论食品安全法律体系的完善[期刊论文]-特区经济 2007(07) 12.李培林 08年中国民生问题调查:食品安全状况最令人担忧 2009

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